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浅议行政机关在行政协议中的权力建构与程序规范
阅读次数:0 来源: 时间:2018-10-30

? ? 摘要:新修订的《行政诉讼法》将行政协议纳入到行政诉讼的受案范围,就此解决了多年以来备受争议的行政协议纠纷案件的受理问题。然而,在明确行政协议的法律性质属于行政诉讼受案范围的同时,却令行政机关在行政协议履行过程当中的权利救济途径出现了法律空白。《行政诉讼法》当中只规定了行政机关一方不履行行政协议,相对人可以提起行政诉讼,却没有规定行政相对人一方不履行协议的,行政机关应当如何处理,以至于在司法实践当中出现大量行政相对人违约时,行政机关无计可施,相关工作停滞不前,造成公共利益的重大损失以及公共资源的极大浪费。本文就以该情况为背景,探究行政机关在面临此类情况时该如何履行行政职责,构建正当法律程序,以促进妥善解决今后的此类行政协议纠纷。

关键字:行政协议? 行政相对人? 不履行

自从《行政诉讼法》将行政协议纳入受案范围后,行政相对人对于协议签订履行中产生的争议,均可以提起行政诉讼予以救济。但是该法却没有规定行政相对人一方不履行协议的,行政机关应当如何处理。在此之前,行政机关一般是通过民事诉讼进行的变更、解除合同以及追究行政相对人违约责任来解决争议的途径,现在由于立法明确规定行政协议不属于民事诉讼范畴而被堵死。而根据我国行政诉讼的“民告官”、“行政机关恒为被告”[ 梁凤云:《行政协议案件的审理和判决规则》,《国家检察官学院学报》,2015年4期。第27-39页]的基本诉讼地位设置原则,行政机关也无法通过行政诉讼来主张权利。当下已经形成行政协议履行中合同双方救济途径失衡,行政机关原有合同权利失灵的状况。

笔者办理过的一个集体土地上房屋征收补偿纠纷案件就是当前一个典型的例子:征收实施单位根据产权证登记情况与被征收人签订了安置补偿协议,并支付了安置补助费。但之后被征收房屋被司法判决确定为他人共有,法院裁定要求征收实施单位落实共有人的安置补偿。此时,征收实施单位就需要以被征收人未经共有人同意就处分共有房屋为由宣告合同无效或者解除合同,并要求被征收人退还多领的补偿款。所以,征收实施单位根据补偿协议约定诉讼管辖条款向人民法院提起民事诉讼,两审法院均以该协议是行政协议为由驳回起诉。该单位即提出接下去如何宣告合同无效,如何主张退还多领补偿款的问题。但笔者初步研究了当前的法律法规,并未对行政协议出现可撤销或是无效的事由时,由行政机关单方处理方式的规定,法定程序规定欠缺,造成实务操作无据可依。但是行政协议往往承载的是公共利益和公共资源,一旦相对人违约或者合同需要变更、解除,行政机关基于本职必须采取必要措施进行处置,否则造成公共利益损失或者社会秩序混乱,其责任当然是政府不可承受之重。因此,各地在《行政诉讼法》颁布之后,遇到此类纠纷,都采取了各个不同的办法予以处理。笔者通过检索公开和论文和的裁判案例,笔者发现各地目前解除此类纠纷存在较大的认识分歧和实践差异。

一、当前行政协议纠纷中行政机关救济途径分析和选择。

1.民事诉讼途径。有学者依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条规定提出根据合同平等性的原则,既然行政相对人有权就行政机关违约提起诉讼,行政机关针对行政相对人的违约同样可以提起[ 张树义:《行政法学》,北京大学出版社2005年版,第423-425页。]诉讼。只不过该条文未对诉讼形式作出明确约定,行政机关只能以提起民事诉讼的程序救济权利。但如前文所述,笔者认为该观点并不可行。如此操作必将导致行政机关起诉相对人适用民事诉讼,行政相对人起诉行政机关却适用行政诉讼的现象。由于诉讼标的已经统一确定为行政协议,同一个诉讼标的,根据原告不同适用不同的诉讼显然违背诉讼法的基本分类原则。

? ? 2.申请仲裁途径。有部分学者认为,在行政诉讼法不可能尽快修改、完善的情况下,尊重并且维持仲裁法的纠纷路径设计,通过仲裁方式解决行政相对人的违约纠纷不失为一种方法。该观点在福建省厦门市中级人民法院(2016)闽02民特52号民事裁定中对《房屋征收补偿安置协议书》的仲裁管辖条款也予以认可。然而,司法实务界对此也多有异议。因为《仲裁法》规定其受理的只能是平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。[ 尚世鸣:《浅议我国仲裁制度中的意思自治原则》,《时代经贸》,2011年5期。第45页。]此定义就与行政协议的定义和特性多有不符。从立法本意和逻辑上分析,不存在仲裁能受理而民事诉讼不能受理的情况。而且,一旦相对人提出仲裁管辖异议,根据《行政诉讼法》对行政协议的确定管辖原则要求宣告仲裁条款无效,人民法院实际上并无更多理由支持仲裁条款。所以,笔者认为将行政协议纳入到仲裁的范畴,解决了原告不同,诉讼程序不同的局面,但是限于仲裁需要双方事先约定及仲裁法定受案范围与行政协议性质的矛盾,只有一定的参考意义,但不具有普遍的可行性。

3、强制执行途径。即行政相对人违约时,行政机关直接根据协议对相对人的主张形成决定并向人民法院申请强制执行。[ 罗雅倩:《论行政强制执行制度》,《理论观察》,2016年2期。第85-87页。]人民法院通过非诉执行程序经审查,依法作出裁定交付执行。对此途径,笔者在公开的裁判文书中也检索到相关案例。如某县国土资源局根据《国有土地出让合同》的约定,要求受让土地的房产公司未按约缴纳土地出让金而产生违约金,就此通知房产公司并在催缴期限届满后即向人民法院申请强制执行,人民法院受理作出了裁定。

在其他途径遇阻时,此途径确实开辟了新的道路,虽然争议不断,甚嚣尘上,但目前司法界认可度较高,至少是默认的一个途径。但是,我国现行强制执行的依据仅限于判决、裁决、支付令亦或是其他应由人民法院执行的文书,并不包括行政协议,所以如何将行政协议纳入到执行依据当中来是理论和时间都必须面临的问题。更为重要的是,如果允许行政机关单方就行政协议的变更、终止、解除、追责的意思表示直接产生法律效力,并直接进入司法强制执行,必将导致行政机关的随意性和权力滥用,令行政协议丧失了最基本的“契约”本质。[ 章剑生:《论行政程序法上的行政公开原则》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》,2000年6期,第48页。]所以,在我国行政法上对行政优益权的规定并不明确且公共利益自身概念的高度模糊的情况下,面对行政相对人不履行行政协议的处境时,一方面必须重新构建行政机关相应权力维护合同权益和公共利益,另一方面我们必须规范行政机关在此程序中的权力以确保行政相对人的合法权益不受损,这毫无疑问是当下研究行政协议的重大课题。

二、行政机关在行政协议中权力的来源、基本内容和依据。

本文一直使用行政机关在行政协议中的“权力”,而没有使用合同法体系下的“权利”概念。这是因为行政协议是行政主体为了完成公共事务,与公民、法人或其他组织经协商所达成的合意。[ 姜雪燕 孙浩钧:《浅析行政机关的行政权利》,《才智》,2014年17期,第230页。]它区别与行政机关依据职权作出的单方行政行为,强调双方意思表示的一致。所以,在行政协议中当然是存在行政机关的权利,这种权利是通过双方协商约定合同权益的体现,并不具有单方性和可强制性。如果仅是对双方合同权利义务上问题,比如合同权利的转让、义务的承担、合同条款的解释、具体内容的增减,合同履行的方式、步骤、期限等,行政机关毫无疑问应当首先在《合同法》的框架内和合同约定的途径予以解决,不能将意思强加于相对人,即不能单方行使权力。笔者进一步认为,即使出现相对人违约或者因为公共利益需要变更合同的情况,行政机关也应当首先在合同的约定框架内行使权利,只有在合同权利失灵的情况下,才能启动权力予以处置。如征收部门与被拆征收人达成房屋拆迁补偿协议,约定被征收人在协议签订之日起2个月内搬离房屋。但是被拆迁人未按照约定期限内搬离。此时,作为合同的一方的征收部门,当然应当首先行使合同权利,要求被征收人履约。遭到拒绝后,才能启动申请法院强制其搬离的程序。

再厘清行政协议中的权利和权力概念后,我们就会发现,行政机关在行政协议中权力实际上来源于两处:一是合同权利失灵,必须单方作出决定,维护合法权益;二是基于行政优益权,作出合同变更、解除等决定。[ 李婷婷:《论行政合同中的行政优益权及其规制》,《媒体时代》,2015年4期,第103-104页。]而其主要权力内容和类型也就包括由合同权利延伸而来的合同撤销权、解除权、变更权、终止权、责令履约权、违约责任追究权、不当得利和损失损害追偿权等。

对于这些权力来源和内容的分析,必将引出一个疑问:行政机关权力的行使应当认定为具体行政行为,而根据我国行政法和《行政诉讼法》规定,行政行为及其职权必须提供法律依据,否则就是无权行为或者是越权行为。[ 邓楚开,《论行政行为的成立要件》,《山东社会科学》,2013年5期,第103-107页。]很显然,目前我国法律并没有提供这样的普遍适用依据,可能会在该行政协议签订时所依据某个部门法上有规定。但就大多数行政协议而言,一个行政机关在做出撤销行政协议决定时,很难按照一般行政行为一样提供其撤销的权力依据。笔者认为,我们必须区别对待行政协议中的权力行为和一般行政行为。因为行政协议的权力来源于行政协议本身及其所依据的《合同法》。所以,经司法审查认定合法有效的协议本身就是行政机关的行使权力的依据。而对于无效的、可撤销的、可变更或者可解除的行政协议,虽然效力存在问题,但是不影响行政机关将协议签订的事实和《合同法》的法定权利,作为权力依据。人民法院在审理相关案件时,不应纠结于行政机关作出相关决定是否有法律规定的依据,而应当将行政协议作为依据予以重点审查。

三、行政机关在行政协议中行使权力的基本程序规范。

虽然笔者赞同行政机关通过申请法院非诉执行的方式,实现行政协议权力的行使。但是,笔者也反对行政机关径直作出决定,直接申请执行的这种简易模式。这种模式可以说是粗暴的,首先否定了行政协议区别一般行政行为的协商性和双方性,同时剥夺了行政相对人的合同权利和最低程序权利。为解决此问题,行政机关行使行政协议权力应当遵循以下规则:

1、合同框架内的权利行使为前置程序。如前文所述,行政机关必须基于行政协议的双方性和协商性,在出现合同纠纷时,行政机关不能立即行使权力,应当通过各种途径与其进行协商,认真听取行政相对人的意见,尊重契约精神。若根据合同确定的磋商程序或者纠纷解决机制充分行使权利失灵,无法妥善解决此次纠纷而又因此导致公共利益遭受严重威胁或者面临重大损失的,才能行使权力采取相应措施,否则任何直接单方作出决定,必将行政协议制度的立法本意落空,违背行政协议的基本原则,不应被支持。

2、依法作出行政决定。基于行政协议未经过诉讼确认,且我国当下强制执行的依据范围当中并未包括行政协议,同时为了在这个过程中保障行政相对人的合法权益,行政机关应当根据具体案情启动行政决定程序。在没有法定程序的情况下,应当确保最低程序要求。[ 陈振宇,《撤销不符合正当程序原则行政决定的要件——彭某诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案评析》,《公法研究》,第159-167页。]如根据《浙江省行政程序办法》规定的一般程序:立案、调查、告知、听取陈述和申辩、重大事项的听证、集体研究、作出决定,告知其可以就决定进行复议、诉讼等救济权和救济途径。上述程序设置必须确保相对人的参与权、知情权、表达权和救济权。

3、申请法院强制执行。相对人在法定期间内不提起复议、诉讼的,进行催告后又不履行决定义务的,行政机关可以依法申请人民法院予以强制执行。正如前文所述,基于权力天生的扩张性和侵略性本质,充分发挥法院在审理行政机关基于行政协议作出决定的监督职能是必须的。人民法院在审查行政协议时应召集双方当事人对行政协议的合法性与合理性进行陈述、申辩,法官应当充分了解行政协议签订背景及协议内容和当前情况,在结合事实和法律的情况下对行政机关的强制执行申请作出综合评判,并由其直接判决该行政协议能否作为行政行为的依据,最大可能性地防止行政机关滥用行政优益权,[ 严卫涛,《论行政合同中的行政优益权》,《楚天法治》,2015年2期,第45页。]保障行政协议的公平公正。

综上,基于当下行政机关在行政协议履行过程当中出现本文所涉及的纠纷日益繁多,寻求到妥善处理该纠纷的最佳途径实为目前的重中之重。在面对行政诉讼相关法律规定仍未对这一块作出明确规定的情况下,就需要学术界和司法实务界对该争议问题进行研究探讨。笔者在此抛砖引玉,希望引起更多的学者和专家对此类行政协议纠纷问题的思考,以推动相关制度的出台和完善。


作者:周军平? ?ag对情久律师


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